力推三权改革成都打造制度笼子dd-【新闻】

发布时间：2021-04-10 08:16:25 阅读：次来源：手环厂家

力推“三权”改革成都打造“制度笼子”

9月12日，龙湖集团负责项目报件的经理来到成都高新区政务服务中心，他是为公司一个项目办理规划验收的手续。他向《第一财经日报》记者表示，在其他地方，规划验收要一个月时间，而这里半个月以内就能办好，包括7天的公示期。

这位经理从事这项工作已有7年，见证了成都行政审批体制改革的历程。“最开始是串联审批，报一个资料必须要前置部门通过以后才能报下一个，所涉及到的部门至少有8个窗口，而且都不在一个地方。后来实行了并联审批，对办事规范、适用的法律法规、具体的时间节点以及审批的时限都有明确的要求。”

成都市规服办规服工作指导处处长李琳向本报记者表示，经过9次大规模调整、清理或取消，1166个行政审批事项大项减少到105项，非行政审批事项从1006项减少到185项，大部分项目都不是国家要求的而是自选动作。成都还在全国率先制定行政权力清单，对每项行政权力都进行了清晰的界定和规范。

不久前，天府新区成都片区、成都高新区、龙泉驿区(经开区)3个试点区发布了各自的“负面清单”，清单共涉及外商投资、企业投资、区域发展、环境保护四大领域。紧接着，成都在成为首个正式开展“负面清单”管理模式改革的副省级城市后，尝试推行了“三单管理模式”，进一步规范行政权力，促进政府行为的公开化、透明化，大力提升整个城市的经济社会发展环境。

不仅如此，9月19日，成都发布了《党的建设制度改革专项小组2014年度重点改革任务》（下称《改革任务》），要求按照把权力关进制度笼子的要求，深化人事权、资源权和财经权改革，用制度管权管事管人，大力构建决策科学、执行顺畅、监督有力的权力运行体系。

行政权力的精简和规范

高新区是成都最先推行行政审批体制改革的地区。成都高新区有关负责人介绍说，高新区首先是对行政权力事项进行了精简，从原来315个行政审批大项减少到173项。其次，所有的行政审批事项，没有一点保留地全部集中到政务服务大厅。

“我们所有的审批件不需要报到局领导那里去审签，我作为首席代表签了字以后就直接可以发证，就是局长把他所有的审批权授权给我。”成都市高新区规划建设局首席代表向本报记者介绍。

高新区有关负责人说，这个权力下放非常彻底，也非常困难，因为当时很多审批权都属于局里和部门的领导。“但我们有一个强制性的要求，审批权你不授权下去的话，那你领导就坐下去，绝不允许审批回到部门去，必须要集中到大厅。”

高新区规划建设局首席代表也表示，当时局里面的领导也有顾虑，担心工作人员经验上不足或是疏忽，导致一些许可证发放后产生问题。但在实施过程中，内部推行了规范化的管理机制，并没出现过相应的问题。

正是在这种制度安排下，成都高新区部门领导都与各部门的首席代表签订了授权书，审批权彻底下放下去。前述负责人说，“权力清理精简了以后，权力清单就出来了。但它不只是为了清理，而要让它规范地运行和公开地运行。”

“怎么规范呢？规范就必须要按照流程来，因此所有的审批事项都建立了运行流程。”这位负责人说，建流程的目的还要让责任明确，审批的程序是一环扣一环的，每一个节点都明确了责任人，如此一来就能够让整个流程运转非常规范。

与此同时，成都高新区还将审批流程运行全程纳入电子监控，公开运行、全程接受监督。另外，就是大幅压缩办事时间。“我们最终是为了向服务对象提供一个优质的服务，所以我们自己本身的运行也得要高效”。

前述龙湖经理向本报记者表示，现在企业办事非常方便，在政务大厅里，办事的流程和具体时限等都一目了然。而且在高新区政务网上，要办什么事项都可以直接在网上下载相关的资料，不用到政务中心来，方便、高效。

而这背后就是一场艰难的流程再造。高新区规划建设局首席代表介绍说：“当时管委会召集所有部门，把行政审批事项全部拿出来，要求各个单位自己先压缩时间，把能够优化的全部优化，要增加一天都必须要有很充分的说明，然后再一个一个单位地压。”

“当时最困难的就是时间压缩，各个部门都想自己做主管部门，谁都想让自己的时间宽裕一点，让自己的工作强度不那么大。管委会领导就一家一家地谈，这样子一步一步砍下来。”

目前，成都高新区政务大厅的项目报建的窗口审批从原来68个工作日已经减少到17个工作日。这种流程再造也为企业带来了利益。“比如说以前缴纳报建费是办规划许可证的前置条件，但是我们觉得没有必要，可以放到开工前办施工许可证时办。”

“报建费的标准是235元/平方米，这相当于给了建设单位一个很大的好处，因为以前它有很大一笔钱要提前拿给政府，现在我们把它后置了，企业得到了实惠。”这位首席代表介绍说。

成都高新区是成都行政审批体制改革的缩影。李琳介绍说，成都先后6次对公布保留的行政审批事项进行流程再造，对52个市级部门的201项行政审批项目流程、3000余个办理环节进行了全面清理规范，市级审批时限在法定时限总共10520个工作日中减少了6665个工作日，平均压缩审批时限63.4%。

实施并联审批以后，成都企业注册登记类审批办理时间平均缩短77％、投资建设项目审批时限由原来的160多个工作日压缩为80多个工作日。全市政府工作部门内设行政审批机构由179个减少为48个；加大向中心窗口及首席代表的授权力度，现场办结率和按时办结率100%，群众满意率达99.98％以上。

同时，成都率先在全国把行政权力界定为行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制、行政确认、行政裁决、行政给付和其他的行政权力事项等8类，并据此逐一审核每项行政权力的法律依据和收费依据，清理编制行政权力事项清单。

李琳介绍说，成都先后对市级部门的行政权力进行了3次清理，对法律依据不够或者实际不用的进行冻结或取消。成都市级49个行政部门的7437项行政权力已经减少到6506项，区县一级减少了10.2%，并规范了行政权力事项的名称、依据、流程、条件、自由裁量标准等。

不仅如此，李琳还介绍说，今年7月底，成都启动了非行政许可审批事项清理工作，要求对剩余的185项非行政许可审批事项全部取消。今后，任何部门（单位）不得在法律、行政法规和国务院决定之外，设定面向公民、法人或其他组织的审批事项。

公共资源市场化配置

在精简规范行政权力的同时，针对易发“暗箱”操作、滋生腐败行为的公共资源交易，成都积极探索和完善公共资源市场化配置改革的体制和机制，通过有力有效推进公共资源配置的市场化进程，确保资源交易在阳光下运行，消除腐败的经济根源。

成都市在深化资源权改革上，着眼构建规范、公正、高效、廉洁的现代公共资源市场配置管理体系，以法制化路径、市场化手段、规范化程序体现资源交易公平性，强化资源配置的效益性，确保资源交易在阳光下运行。

四川大学预防腐败研究中心副主任高中伟认为，“公共资源涵盖范畴很广，涉及利益巨大。长期的管办不分使得政府部门对经济行为的控制过多，挤压得市场经济体制发育不良，这样难以做到用市场公平配置资源，导致问题不断。”

在高中伟看来，公共资源交易领域“管办不分”的情况令既有的“现场监督制度”形同虚设。成都则按照“政府主导、管办分离，集中交易、规范运行，部门监管、行政监察”原则，推行“一委、两办、一中心”的工作机制，从根本上实现了决策权、监管权、执行权相互分离、互为监督。

具体而言，就是由市公共资源交易工作管理委员会负责全市公共资源配置管理重大事项的决策；市公管办负责统筹协调，建立和完善规章制度，指导和推进项目交易；市公监办负责对各监察对象贯彻执行公共资源配置和交易管理制度、推进项目进场交易工作情况，以及履行监督管理职责情况进行监督检查；市公共资源交易服务中心为公共资源交易活动提供高效、规范的场所和服务。

其中，公共资源交易服务中心由市建设工程项目交易服务中心、市政府采购服务中心、市土地矿权交易中心（市土地拍卖中心）、市户外广告拍卖中心整合而来，并将市本级事权范围内和中心城区的公共资源交易项目都纳入该中心交易，防止行政权力过多干预市场交易。

在搭建统一交易平台的同时，成都还重点制定制度配套。按照资产、资源、货物、工程、服务五类交易项目，分门别类制定工作方案、目录确定、交易规则、信息发布、开标评标、业务服务、结果履行等规范流程，形成了比较完备的公共资源交易制度体系。

交易目录是公共资源进场交易的主要依据。由“两办一中心”牵头，督促协调涉及到资源权运行的行政主管部门按照“应进必进”的原则，全面梳理本单位所拥有或者管理的具有公有性、公益性的公共资源交易项目，制定《成都市市级公共资源交易目录》，凡纳入目录进行市场化配置的公共资源项目，一律进入市公共资源交易服务中心交易。

目前，《成都市市级公共资源交易目录（2014版）》已于6月正式向社会公布，调整后的公共资源交易子项目共有5大类53项；截至8月底，已有49项公共资源项目进场交易。

同时，加强交易目录动态管理，制定实施《成都市市级公共资源交易目录动态管理办法》，要求有关行政主管部门清理尚未纳入目录的公共资源交易项目，按照“应进必进”的要求，及时上报需新增的公共资源项目，不断补充完善公共资源交易目录。对因法律、法规和政策等原因确需进行调整、删减的项目，在依据充分、程序规范的情况下，及时进行调整、删减。

另外，成都还出台了《成都市公共资源交易管理办法》等18项制度和若干交易规则。通过一系列的制度设计，确保改革朝着目标前进。成都市发改委、市公管办相关负责人表示，“用制度的钢索铁线，织就不易腐败和不能腐败的‘制度大网’，为交易项目质量安全和资金物资安全、为干部廉洁重建构筑起保护的屏障。”

高中伟认为，行政权力与市场之间割不断的“脐带”让公共资源交易的监督管理很难规范化，“管办分离”改革的着眼点正是为了从体制层面在行政权力与市场交易之间设立“隔离墙”。他认为，“分权是改革能否彻底推进的关键，成都的制度设计有效减少了权力寻租空间。”

据统计，今年1~8月，全市公共资源交易服务中心共完成公共资源项目交易8944个，交易金额866.7亿元，实现溢价57.71亿元、溢价率16.78%，节约资金33.74亿元、节资率6.76%。其中，市公共资源交易服务中心完成项目交易4050个，交易金额702.02亿元。

财经权阳光运行

资源权、财经权、人事权“三权”被认为是最核心的公权力。三权改革和成都市目前正在推进的“依法治市”思路是相契合的。在十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革总目标后，成都确立了“建设治理体系和治理能力现代化的先进城市”的改革目标。成都相信，坚持依法治市，沿着“法治化”的改革路线设计，把法治作为治蓉兴蓉的基本方式，大力推进法治成都、法治政府和法治社会建设，让“法治化”成为成都最为显著、最为核心的竞争优势，是建设治理体系和治理能力现代化先进城市的重要实现途径。

除了资源权之外，《改革任务》还提出深化对人、财体制的改革。《改革任务》要求深化财经权改革，着眼建立民主科学、权责明晰、规范高效的财经决策、管理和执行机制。建立健全市委财经领导小组研究决策制度和工作机制，推动市本级和19个区（市）县开展试编2013年权责发生制政府综合财务报告工作，构建“四本预算”有机衔接的政府收支预算体系，深化财政支出绩效管理工作。

事实上，在不断完善公共财政预算和政府性基金预算编制的基础上，成都市财政局会同相关部门试编了社会保险基金预算，从2011年起试编了国有资本经营预算，初步实现了把政府所有收支纳入预算管理，构建起了完整统一、有机衔接的政府收支预算体系。

2013年初成都市十六届人大一次会议上，成都市财政局首次报送了国有资本经营预算和社会保险基金预算，实现了“四本预算”同时报送市人大审议。今年初市十六届人大二次会议上，市财政局又正式将国有资本经营预算报送市人大审查批准，开创了四川省的先河，走在了全国前列。

不仅如此，提交人大和政协的预算报告，由过去薄薄几页纸，到现在变成厚厚几本书。从2012年开始，成都市人大预工委已连续三年对部门预算和决算进行了预审，部门预算审查范围从最初的4个部门扩大到76个，部门决算审查范围从9个部门扩大到65个部门。

预算执行最能体现也最需要体现预算的约束。为了强化预算约束力，成都财政大力推行国库集中收付改革、公务卡制度和政府采购制度，保障预算执行、提高财政资金使用效益以及从源头上防治腐败，着力打造“规范财政”。

截至2014年6月，成都市本级439个预算单位、区（市）县3840个预算单位及140个乡镇实施国库集中支付制度改革，基本实现了“横向到边、纵向到底”的改革目标。市本级423个预算单位、区（市）县3648个预算单位及272个乡镇累计发放公务卡2.67万余张。

另外，从推行政府采购之初的2002年全市2.7亿元的采购规模和2700万元的资金节约规模，发展为2013年的68亿元采购规模和6.4亿元资金节约规模。采购范围不断拓宽，从单纯的货物类采购扩展到工程类与服务类采购，2013年度服务类约占采购规模的三分之一。

在强化预算执行管理的同时，成都进一步规范了预算调整管理，实行了预算追加联审会制度，建立了预算执行中期评估制度，努力降低行政运行的成本。坚决落实楼堂馆所一律不新建，财政供养人员只减不增，大力压缩“三公”经费开支，严格控制会议费、培训费等一般性支出。

作为政府绩效的重要组成部分，财政资金使用的效果一直是社会关注的热点。近年来，成都财政大力推进预算绩效管理改革，通过加强绩效管理制度建设、在预算编制环节增加绩效目标申报、支出完成后实施财政绩效评价，并将评价结果作为政府决策及以后年度预算安排的重要依据，树立了“花钱必问效、无效必问责”的理念，初步形成了覆盖全过程的预算管理体系。

目前，所有市级一级预算部门均已按要求在编制预算时同步编制绩效目标，并每年选取1到2个项目开展自评工作，实现了部门自评的全覆盖。同时，由财政部门组织开展的重点评价项目,从2010年的16个项目9.6亿元，增至2014年的78个项目52.9亿元。

预算信息公开是公共财政的本质要求，也是推进政务公开的重要内容。近年来，成都财政着重加快预算信息公开制度体系建设，积极推进政府总预（决）算、部门预（决）算和“三公”经费预（决）算信息公开，保障了公民的知情权、参与权和监督权，加强对财政资金的社会监督，促进党政机关厉行节约，提高依法行政、依法理财水平。

同时，成都财政还着力构建覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的财政“大监督”格局，将监督作为财政管理的必要环节和组成部分，加强财政内部监督并注重与外部审计相结合，持续开展聚焦民生和社会热点难点的专项监督检查，实现了预算编制、执行和监督相互协调、相互制衡，确保了财政资金的安全、规范、有效，从制度上实现了对财政权力运行的制约和监督。

实际上，在深入剖析现行财政权力运行情况基础上，成都制定了《规范财经权运行制度改革实施方案》，建立健全财经权力规范运行的体制机制，强化对财经权力运行的监督和制约，全面规范财政资金分配、使用和监督管理，加快形成决策权、执行权、监督权相互制约和相互协调的权力结构，实现重大资金由“人为分配”向“依法分配”、“人为管理”向“依法管理”转变，从根本上促进财政工作服务群众、服务民生领域。

人事管理划出“硬杠杠”

为切实加强干部人事管理，建立人事权规范运行的长效机制，成都出台了《关于进一步规范干部人事工作的意见》，从规范机构编制管理，干部选拔任用，公务员招录、调任、调动，机关企事业单位人员管理，市属国有企业人事管理等六个方面划出了“硬杠杠”。

《改革任务》要求坚持从严治吏，以六大专项治理为抓手，从严整治违反干部任用标准、程序问题，从严整治拉票贿选、跑官要官、说情打招呼问题，从严整治“三超两乱”问题，从严整治干部档案造假问题，从严整治领导干部违规兼职问题，从严整治“裸官”问题，严格监督检查、专项整治、查处问责，切实规范人事权运行，营造风清气正的用人环境。

成都市编办副主任李军向本报记者表示，成都市对干部编制管理从粗放到精细化管理。以前都是宏观管理，后来开发实名制信息系统，对财政供养人员情况比较清晰。此后又全市联网，干部调动须在网上办理，先请示看有无空编和职务空缺，再发用编通知，这就避免了被动管理、造成超编等现象。

李军表示，采用严格的实名制系统以后，制定相应的配套规定，编制的使用采取“总量控制、动态调整”，对干部的管理更加公开透明。